| 標(biāo)題：我國地方立法權(quán)若干問題研究 | ||
| 我國地方立法權(quán)若干問題研究 [摘要]本文以單一制下的我國地方立法權(quán)為研究對象，闡明了地方立法權(quán)的概念，解析了其局部性、從屬性、自主性和職權(quán)性等特征。與局部性和從屬性相關(guān)，“法律優(yōu)先”和“法律保留”原則決定了地方立法權(quán)應(yīng)有的保守特質(zhì)；與自主性和職權(quán)性相連，“體現(xiàn)地方特色”原則給予了地方立法權(quán)一定的創(chuàng)新空間。地方立法權(quán)應(yīng)當(dāng)在保守與創(chuàng)新之間尋求有所為有所不為的平衡境界，以期在構(gòu)建有中國特色的社會主義法律體系過程中發(fā)揮相應(yīng)的作用。 [關(guān)鍵詞] 地方立法權(quán) 法律優(yōu)先 法律保留 地方特色 保守 創(chuàng)新 在追求_、平等、公平、正義等理性價(jià)值的人類社會發(fā)展進(jìn)程中，何種制度結(jié)構(gòu)和程序設(shè)計(jì)能夠有助于這些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，并使人們真切地享受其帶來的和諧幸福的空氣？經(jīng)由情感與理智的較量，趨利避害的本能抉擇和制度安排上的“優(yōu)勝劣汰”，民主憲政成為迄今為止東_所共同的價(jià)值訴求。她注重權(quán)利的申張和權(quán)力的制衡。國家權(quán)力的良性有序運(yùn)作，無不是為了實(shí)現(xiàn)其對國民的終極關(guān)懷。選擇怎樣的國家_組織形式和結(jié)構(gòu)形式亦以此為導(dǎo)向。其中，中央與地方的縱向分權(quán)無疑是極為重要的方面；而立法權(quán)力的配置又當(dāng)仁不讓地成為最最核心的部分，是國家結(jié)構(gòu)形式理論在立法層面上的深化。本文以單一制下的我國地方立法權(quán)為研究對象，從“法律優(yōu)先”、“法律保留”和“體現(xiàn)地方特色”原則出發(fā)，在保守與創(chuàng)新之間探求地方立法權(quán)在其轄域內(nèi)應(yīng)有的作為。 一、地方立法權(quán)概念和特征解析 建國以來，具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》所確立的是中央集中行使立法權(quán)的_，而未直接賦予地方政府立法權(quán)力。1954年新中國第一部憲法，規(guī)定立法權(quán)集中在全國人大，全國人大常委會、國務(wù)院和地方[1]均無立法權(quán)�！傲⒎�(quán)集中在中央”[2]，是這一歷史時(shí)期中央與地方立法權(quán)力關(guān)系上的顯著特征，因此對何為“地方立法權(quán)”自鮮有論及。隨著我國的政治實(shí)踐的發(fā)展，高度集中的“一元制立法_”已朝著“一元兩級多層次的立法_”轉(zhuǎn)化�！�1979年地方組織法是新中國第一個(gè)賦予地方以立法權(quán)的基本法”[3]。1982年憲 ……（快文網(wǎng)http://www.hancun.net省略1521字，正式會員可完整閱讀）……
最后，從權(quán)力本質(zhì)和來源看，除經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)外，地方立法權(quán)屬于職權(quán)立法權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是立法分權(quán)。[10]在我國現(xiàn)階段的地方立法權(quán)中，從權(quán)源上可以分為兩種，一種是由憲法和組織法設(shè)定的權(quán)力，即職權(quán)立法權(quán)；一種是由憲法和組織法以外的其他法律或者全國人大或其常委會通過授權(quán)決定授予的權(quán)力，又稱授權(quán)立法權(quán)，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)[11]。在授權(quán)立法權(quán)情形下，中央將自己的權(quán)力授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會行使，該授出之權(quán)力是授權(quán)主體已經(jīng)依法享有，而非新創(chuàng)制的。因此，授權(quán)立法權(quán)不構(gòu)成分權(quán)。除經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)外，我國一般地方立法權(quán)、民族自治地方立法權(quán)和特別行政區(qū)立法權(quán)皆為職權(quán)立法權(quán)。這是因?yàn)�，上述各地方之立法�?quán)均來源于憲法、地方組織法、民族區(qū)域自治法或特別行政區(qū)基本法等憲法和憲法性法律的直接規(guī)定，而非源于中央立法權(quán)的授予或“讓渡”，是主權(quán)者在國家機(jī)構(gòu)體系中縱向配置立法使用權(quán)的結(jié)果，是本原性地分權(quán)。這就是地方立法權(quán)之所以成為我國立法權(quán)限_中“一級”的關(guān)鍵所在。 二、以“法律優(yōu)先”和“法律保留”原則為視角，看地方立法權(quán)的保守特質(zhì) 法律優(yōu)先原則和法律保留原則是19世紀(jì)末德國行政法學(xué)始祖奧托·邁耶最早進(jìn)行系統(tǒng)闡述的[12]，后成為行政合法性原則的核心內(nèi)容。隨著憲政實(shí)踐的發(fā)展，臺灣學(xué)者陳新民先生對“法律保留”學(xué)說予以進(jìn)一步細(xì)化，將法律保留原則分為憲法意義的法律保留和行政法意義的法律保留。“憲法意義的法律保留……系指在國家法秩序的范圍內(nèi)，有某些事項(xiàng)是必須由法律來規(guī)定，不可由其它國家機(jī)構(gòu)，特別是行政機(jī)構(gòu)代為規(guī)定。最明顯的例子為，憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制與義務(wù)之上，因此也可稱為‘立法保留’或‘國會保留’原則。至于行政法意義的法律保留，是指行政機(jī)關(guān)的行為，必須獲得法律的授權(quán)，才能取得行為的合法性�！盵13] 法律優(yōu)先與法律保留，從其發(fā)軔之初就是與國家的憲政構(gòu)架和分權(quán)實(shí)踐緊密相連的。本文所述著眼于其憲法意義，并由此引申開來，認(rèn)為盡管其主要被用于研究國家權(quán)力的橫向配置關(guān)系，尤其是立法權(quán)與行_之間的界分，但其價(jià)值顯然遠(yuǎn)不止于此。在中央和地方縱向立法權(quán)力劃分過程中，法律優(yōu)先與法律保留原則同樣有著不可忽視的作用，它應(yīng)該成為我們確定和行使地方立法權(quán)的原則之一。 中央與地方立法權(quán)力關(guān)系中的法律優(yōu)先原則，特指中央立法權(quán)高于地方立法權(quán)，地方立法權(quán)之行使不得與中央立法權(quán)相抵觸[14]，二者在法制統(tǒng)一原則的規(guī)束之下保持和諧，因此又被稱為“不相抵觸”原則。我國《憲法》第5條、第100條，《地方組織法》第7條，《立法法》第63條等都是關(guān)于“不相抵觸”原則的規(guī)定。但在具體判斷標(biāo)準(zhǔn)上，上述法文件不得已采取了回避的態(tài)度，把難題留給了實(shí)踐者。加之全國人大常委會迄今未對“不相抵觸”作出立法解釋，從而導(dǎo)致認(rèn)識上的不統(tǒng)一，并直接影響到地方立法的質(zhì)量。因此，筆者認(rèn)為有必要從立法本意上明晰其涵義。所謂“不相抵觸”，是指不得與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突、相違背。一是不得與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文的內(nèi)容相沖突、相違背（即直接抵觸）；二是不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突、相違背（即間接抵觸）。[15] 中央與地方立法權(quán)力關(guān)系中的法律保留原則，特指某些立法事項(xiàng)因其影響范圍和重要程度，只能由全國人大及其常委會以法律形式制定，即中央保留專有立法事項(xiàng)，地方立法權(quán)不得染指。我國《立法法》第8條、第9條即是關(guān)于法律保留的規(guī)定。其中第8條列舉了只能制定法律的十個(gè)方面事項(xiàng)，第9條規(guī)定了相對保留和絕對保留兩種情形。[16]通常，列舉是為了確認(rèn)和保護(hù)某種權(quán)力，但更多的是限定和制約權(quán)力行使的范圍，防止其越權(quán)。但《立法法》這一規(guī)定的初衷顯然并非如此，其實(shí)質(zhì)不是對中央立法權(quán)予以限制，相反，恰恰是為了保護(hù)和彰顯中央立法的權(quán)威。針對實(shí)踐中地方立法權(quán)往往超出權(quán)限范圍，對公民基本權(quán)利、國家基本經(jīng)濟(jì)制度、司法制度等方面制定地方性法規(guī)的越權(quán)現(xiàn)象，施加一層特別限制——明令禁止地方立法權(quán)涉足中央專有立法權(quán)。 實(shí)踐證明，改革開放二十多年來，地方立法權(quán)日益呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之態(tài)勢，其權(quán)力所及的范圍相當(dāng)廣泛，甚至被形容為“立法爆炸”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994—1997年6月與1979—1994年相比，全國人大及其常委會的立法平均增長約5%，地方人大及其常委會的立法平均增長約217%，1997年7月—1998年與1979—1994年相比，全國人大及其常委會的立法平均增長約46%，地方人大及其常委會的立法平均增長約324%。[17]就調(diào)整范圍而言，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、城市建設(shè)與管理、社會保障和維護(hù)公民合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益等諸多領(lǐng)域。一方面，國家總體上已經(jīng)基本解決作為公共產(chǎn)品的法律的短缺問題，立法產(chǎn)品的供需矛盾日益緩解；另一方面，是有法不依、有法難依的窘境，立法質(zhì)量被更多地?cái)[上議事日程。地方立法爭權(quán)、擴(kuò)權(quán)已是不爭的事實(shí)，立法謀私、立法侵權(quán)、立法無序、立法數(shù)量和質(zhì)量不匹配、立法適應(yīng)性不強(qiáng)、現(xiàn)代化水平不高等等弊端亦并不鮮見。在這一過程中，成文法的“二律背反”不失時(shí)機(jī)地起到了推波助瀾的作用，由于作為法律載體的語言本身存在的模糊性和有限性，使地方立法權(quán)盡可冠冕堂皇地長驅(qū)直入。“甚至對于按照憲政分權(quán)原則應(yīng)當(dāng)屬于中央專有立法權(quán)保留的某些事項(xiàng)，如關(guān)于公民基本權(quán)利的限制，關(guān)于國防、軍事、外交方面的立法，也有被認(rèn)為‘并非皆屬中央專有立法’[18]而由地方立法加以規(guī)范的�！盵19] 究其根源，地方立法權(quán)異化之癥結(jié)，在于功利主義驅(qū)動(dòng)，它反映了地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益需要。馬克斯·韋伯曾經(jīng)說過，“這些法律是為一定利益服務(wù)的，尤其是為當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益”。[20]從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，地方立法與地方利益關(guān)系密切，追求地方利益的最大化是地方立法權(quán)擴(kuò)張的直接誘因。隨著我國分稅制的建立，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的自主性得以持續(xù)擴(kuò)大。這使得在以往中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)_下已被漸漸淡忘了的地方利益重新煥發(fā)出生機(jī)；不僅如此，更走入了另一個(gè)極端――地區(qū)封鎖和地方保護(hù)主義。如是，一些地方立法權(quán)之行使，便只考慮“結(jié)合本地實(shí)際”，卻忽視“與憲法、法律和行政法規(guī)不相抵觸”之原則。在處理全局利益與地方局部利益的關(guān)系時(shí)，只注重地方利益的最大化，卻不考慮全局利益甚至以犧牲全局利益為代價(jià)。立法不應(yīng)當(dāng)是工具，卻往往被當(dāng)成工具。這種短期的逐利行為，將最終泯滅 ……（未完，全文共10953字，當(dāng)前只顯示3955字，請閱讀下面提示信息。收藏我國地方立法權(quán)若干問題研究） 上一篇：縣政法綜治維穩(wěn)工作經(jīng)驗(yàn)材料 下一篇：發(fā)改委群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)演講稿 相關(guān)欄目：工商 調(diào)研報(bào)告 大學(xué)生 綜合論文 |