| 標(biāo)題：關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的調(diào)研與思考 |
| 關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的調(diào)研與思考 黨的二十大報(bào)告提出，要堅(jiān)定不移“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”，同時(shí)要求“優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》重點(diǎn)對(duì)政府在構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境中的職責(zé)作出相應(yīng)指引。可見(jiàn)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境離不開(kāi)政府自身的法治化，只有不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的依法、科學(xué)及全面監(jiān)管，營(yíng)商環(huán)境才能真正優(yōu)化。 一、以法治政府建設(shè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的價(jià)值基準(zhǔn) 價(jià)值基準(zhǔn)是以法治政府建設(shè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》中規(guī)劃的法治政府建設(shè)總體目標(biāo)，通過(guò)法治政府建設(shè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)從“職能—行為—程序—責(zé)任”的基本框架入手，以政府職能科學(xué)法定、政府履職合法充分、行政程序正當(dāng)高效、行政責(zé)任嚴(yán)格公正作為價(jià)值基準(zhǔn)。 （一）政府職能科學(xué)法定是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的前提 《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第四條規(guī)定，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境首先應(yīng)做到“轉(zhuǎn)變政府職能”，即要求政府主體的行政職權(quán)設(shè)定和配置科學(xué)、合理、清晰，符合營(yíng)商環(huán)境的發(fā)展需要和政府定位，這也是依法行政的根本前提。具體來(lái)說(shuō)，職能科學(xué)，要求政府定位既不越位亦不缺位，讓市場(chǎng)能夠在資源配置中起決定性作用。職權(quán)法定，指的是政府的權(quán)力只能來(lái)源于法律、由法律所規(guī)定，通過(guò)政府監(jiān)管市場(chǎng)的一切要素，如由誰(shuí)監(jiān)管、如何監(jiān)管、監(jiān)管限度與手段等，即機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任等必須有法可依、有法必依，法無(wú)授權(quán)不可為。政府職能科學(xué)法定的根本前提是加強(qiáng)和完善地方法規(guī)規(guī)章等制度規(guī)范建設(shè)，通過(guò)法律法規(guī)等制度規(guī)范提供政府實(shí)施具體行為的指導(dǎo)準(zhǔn)則，同時(shí)也作為政府實(shí)施具體行為的限制。 一方面，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化涉及城市規(guī)劃、衛(wèi)生、消防、交通、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)領(lǐng)域，所以制度規(guī)范上應(yīng)注意整合政府不同部門(mén)的管理資源，厘清各部門(mén)職責(zé)權(quán)限，做好營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化方面的職能規(guī)范與其他法律法規(guī)的銜接，確立不同監(jiān)管事項(xiàng)的主責(zé)單位和協(xié)同單位。在法律法規(guī)層面作出整體規(guī)劃與職能安排后，需督促各地各級(jí)政府根據(jù)各地區(qū) ……（快文網(wǎng)http://www.hancun.net省略1464字，正式會(huì)員可完整閱讀）…… 《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第六十九條嚴(yán)格規(guī)定了政府和有關(guān)部門(mén)及其工作人員在履責(zé)中的違法情形及責(zé)任承擔(dān)。為使政府切實(shí)履行優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法定職責(zé)，嚴(yán)格公正的行政責(zé)任是堅(jiān)實(shí)保障。責(zé)任嚴(yán)格公正，一方面要求構(gòu)建常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，在行_力配置和運(yùn)行機(jī)制上，形成權(quán)力之間相互制約的機(jī)制；在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，可依法進(jìn)行有效監(jiān)督，以規(guī)范行_力的正當(dāng)運(yùn)用，防止行_力濫用。另一方面要具有理性化的問(wèn)責(zé)水平，建立責(zé)任甄別機(jī)制，既不能縱容違法行政，也不能矯枉過(guò)正，既要對(duì)市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新模式進(jìn)行“包容審慎”監(jiān)管，也要對(duì)政府本身的行為審慎看待，追責(zé)只是手段不是目的，評(píng)估政府履責(zé)的效果要綜合考慮行為可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)效果、短期成效和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、主要方面和次要方面。 基于以上分析，以行政責(zé)任嚴(yán)格公正作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的價(jià)值基準(zhǔn)之一，應(yīng)相應(yīng)地從兩個(gè)方面建設(shè)推進(jìn)：在行政責(zé)任嚴(yán)格化方面，強(qiáng)化各級(jí)政府的責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)，尤其是誠(chéng)信意識(shí)。既要全面加強(qiáng)對(duì)不作為、選擇性執(zhí)法、“朝令夕改”等現(xiàn)象的問(wèn)責(zé)力度，也要樹(shù)立對(duì)錯(cuò)誤的適度包容和科學(xué)糾正的理念認(rèn)識(shí)，防止因懼怕問(wèn)責(zé)而不敢作為的情形。在行政責(zé)任公正化層面，加強(qiáng)行_力的監(jiān)督機(jī)制，包括監(jiān)督主體的完備化多元化、監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系、監(jiān)督職責(zé)的專(zhuān)職性和專(zhuān)業(yè)性、監(jiān)督環(huán)節(jié)的精細(xì)化。 二、以法治政府建設(shè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)差距 我國(guó)通過(guò)法治政府建設(shè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境已取得相當(dāng)?shù)某尚�，但是仍要承認(rèn)，直面當(dāng)前政府的法治實(shí)踐狀況，影響營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的不可控因素還有許多，法治政府建設(shè)面臨不少現(xiàn)實(shí)阻礙，與理想狀態(tài)下的價(jià)值基準(zhǔn)存在一定的差距。為此，有必要對(duì)該現(xiàn)實(shí)差距進(jìn)行詳盡分析，以期明確未來(lái)法治政府建設(shè)的著力方向與營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化的空間。 （一）營(yíng)商職能規(guī)范科學(xué)性弱，有限職權(quán)不匹配市場(chǎng)需求 為理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，國(guó)務(wù)院多次發(fā)布《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》等相關(guān)文件，涉及投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、資格資質(zhì)認(rèn)定等多個(gè)領(lǐng)域，在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上注重加強(qiáng)監(jiān)管。在政府職能再定位層面，不斷明確政府管理界限，負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單同時(shí)推進(jìn)。然而，相較于政府職能科學(xué)法定的價(jià)值基準(zhǔn)，目前仍存在以下問(wèn)題： 其一，作為職能所依據(jù)的法律規(guī)范科學(xué)性和合理性有待提升�，F(xiàn)行營(yíng)商環(huán)境的立法制定主體均為行政機(jī)關(guān)，缺乏地方權(quán)力機(jī)關(guān)和其他主體的適度參與，使?fàn)I商環(huán)境治理一定程度上偏向政府自我修正、規(guī)范的范疇，“自上而下”的管理性突出而“自下而上”的治理性稍弱，不僅導(dǎo)致對(duì)于市場(chǎng)、社會(huì)主體的權(quán)利保障難以凸顯，也在一定程度上助長(zhǎng)了營(yíng)商監(jiān)管中政府自我法外設(shè)權(quán)的情形。 其二，法治與治理的關(guān)系有待理順。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，既要求政府嚴(yán)格依法行政，也要求面對(duì)新情況、新問(wèn)題積極進(jìn)行改革治理創(chuàng)新，這其中的兩難困境需待法治思維破解，一旦處理不慎，容易產(chǎn)生“以前無(wú)法（律）但有（辦）法，現(xiàn)在有法（律）卻無(wú)（辦）法”的錯(cuò)誤導(dǎo)向，從而造成部分地方政府以治理之名與民爭(zhēng)利、以創(chuàng)新之名擴(kuò)張法外權(quán)力的問(wèn)題。 其三，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系有待完善。行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在廣義上均為大政府、公共主體的組成部分，三者之間的關(guān)系直接影響優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的效果。實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)的工作_機(jī)制和程序?qū)τ谙块T(mén)利益和地方保護(hù)主義的阻卻仍有待加強(qiáng)，監(jiān)督機(jī)制仍有改革空間。例如，很少出現(xiàn)人大對(duì)政府的人事任免或財(cái)政撥款不予通過(guò)的情況，也很少出現(xiàn)人大撤銷(xiāo)政府的規(guī)章或規(guī)范性文件的情形。司法機(jī)關(guān)同樣如此，在審理涉及市場(chǎng)主體的行政訴訟時(shí)，往往囿于_內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)施壓、地方財(cái)政緊張、維護(hù)政府公信力等考量，難以完全獨(dú)立自主地作出司法裁判。 （二）市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)交叉沖突，不作為形式多樣難監(jiān)督 究其本質(zhì)，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化涉及秩序與效益的博弈，政府履行營(yíng)商監(jiān)管職責(zé)時(shí)，既要最大程度地保障效益價(jià)值，又要通過(guò)政府在合理限度內(nèi)維持秩序價(jià)值，為此，必須結(jié)合現(xiàn)階段客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和企業(yè)市場(chǎng)主體的發(fā)展訴求，既要在法律層面進(jìn)行政府職能的進(jìn)一步精細(xì)設(shè)計(jì)保障履職“合法”，又要探究何為“合理限度”即如何判斷履職是否“充分”。 其一，規(guī)范體系內(nèi)營(yíng)商監(jiān)管職責(zé)交叉沖突較為明顯。例如，《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第六條規(guī)定，工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行查處，而某省會(huì)城市《城市管理綜合執(zhí)法辦法》第九條又規(guī)定城管綜合執(zhí)法部門(mén)具有對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶(hù)外公共場(chǎng)所的行政處罰權(quán)，同時(shí)在政務(wù)信息公開(kāi)欄中表明市場(chǎng)監(jiān)督管理局的職能為“指導(dǎo)查處無(wú)照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和相關(guān)無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為”。作為同級(jí)單位，市場(chǎng)監(jiān)管局如何“指導(dǎo)”城管部門(mén)、在“查處”中如何處理二者關(guān)系等問(wèn)題有待厘清。 其二，政府主體優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，要求堅(jiān)持“良法善治”。即形式法治與實(shí)質(zhì)法治相結(jié)合，然而實(shí)踐中政府出于對(duì)市場(chǎng)狀況不了解、怕?lián)?zé)等心理，往往出現(xiàn)形式作為而實(shí)質(zhì)不作為、部分履行部分不履行、無(wú)故拖延超期或者不正確不準(zhǔn)確進(jìn)行行政行為等種種隱蔽式不作為亂象，形式多樣難以監(jiān)督。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、趨利執(zhí)法及暴力執(zhí)法現(xiàn)象仍未杜絕。 其三，政府部門(mén)工作人員的整體法治素養(yǎng)尚待提高。對(duì)于法律的理解常常出現(xiàn)偏差，不能有效運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則及法律精神進(jìn)行分析、判斷和思考。例如，筆者曾參與審理的“**蜜樂(lè)源養(yǎng)蜂專(zhuān)業(yè)合作社訴鄭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局撤銷(xiāo)行政處罰決定”一案中，市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)相對(duì)人作出行政處罰的主要依據(jù)是食品檢驗(yàn)報(bào)告，卻認(rèn)為無(wú)需提供檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的復(fù)驗(yàn)記錄，最終法院認(rèn)定其檢驗(yàn)程序不符合食品檢驗(yàn)工作規(guī)范，因此不能作為行政處罰的事實(shí)依據(jù)，判決撤銷(xiāo)行政處罰決定。 （三）行政程序分散化模糊化，程序保障意識(shí)相對(duì)淡薄 與法治政府建設(shè)價(jià)值基準(zhǔn)中的程序目標(biāo)相比，目前政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的行政程序性規(guī)范與實(shí)踐還存在許多問(wèn)題。一方面，尚無(wú)針對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行政程序的統(tǒng)一和專(zhuān)門(mén)性的立法。雖然《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》中有大量要求政府行為遵守法定程序的內(nèi)容，如第十四條規(guī)定實(shí)施行政強(qiáng)制措施必須遵守法定程序、第三十一條規(guī)定依照法定程序變更政策承諾和合同約定、第四十一條規(guī)定規(guī)范投資審批程序、第五十四條第二款規(guī)定對(duì)特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域等嚴(yán)格規(guī)范重點(diǎn)監(jiān)管程序，等等。但以上規(guī)范條款中，具體程序包括哪些環(huán)節(jié)、“法定程序”具體指哪個(gè)法、違反程序應(yīng)受到何種處罰等等，均未有明確規(guī)定，只能自行在分散的大量單行性行政法律規(guī)范中尋求答案。行政法本身即具有內(nèi)容廣泛性和相對(duì)易變性的特點(diǎn)，要求政府在行政過(guò)程中從浩如煙海的規(guī)范條文中尋找法律依據(jù)，無(wú)疑加大了依法行政的難度。加之營(yíng)商環(huán)境作為行政行為的內(nèi)容及對(duì)象，對(duì)政府行為的靈活性、變通性提出了更高的要求，分散、模糊的行政程序無(wú)法滿(mǎn)足政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行為的具體需求。 另一方面，政府主體在履行優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)職能的過(guò)程中程序意識(shí)相對(duì)淡薄。以重大行政決策程序?yàn)槔�，盡管已制定施行《重大行政決策程序暫行條例》，但地方政府重大行政決策的程序立法進(jìn)程仍然較為滯后，尚無(wú)法做到行政程序立法在全國(guó)各省市的全覆蓋。即使已有部分省市出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范，但大多是通過(guò)發(fā)布行政規(guī)范性文件的形式，這不僅造成行政程序立法層級(jí)低、約束力弱，從而無(wú)法有效提升政府部門(mén)工作人員程序意識(shí)的局面，內(nèi)容上 ……（未完，全文共10540字，當(dāng)前只顯示3806字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的調(diào)研與思考） 上一篇：辦公室2024年第三季度工作總結(jié) 下一篇：國(guó)有企業(yè)關(guān)于前三季度落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任情況的報(bào)告 相關(guān)欄目：法制 政法武裝 政府 財(cái)政 民政 政府報(bào)告 建筑 環(huán)保 城建講話(huà) 其他重大節(jié)日紀(jì)念日專(zhuān)題 調(diào)研報(bào)告 文教論文 綜合論文 |